关于政府主导型建设项目运作模式的一些思考

唐凤池/文

1、未来几年是否会有大量政府主导建设项目启动？

根据《政府投资条例》的定义，政府投资项目是政府通过直接投资和资本注入投资的项目。虽然许多项目不是通过政府直接投资或资本注入，而是通过PPP/特许经营模式、招商引资等经营形式，但实际上项目经营也是政府主导的。因此，上述项目统称为政府主导建设项目。

从外部环境来看，世界经济形势不是很好。由于中美贸易战和疫情的影响，外需不足。Xi总书记指出，要推动形成以国内大循环为主体、国内外双循环相互促进的新发展格局。可以预见，未来几年内需将进一步扩大。从内部环境来看，各地(尤其是经济欠发达地区)的基础设施还存在一些不足，需要加强。因此，可以预测，地方政府将推出大量主导建设项目，包括传统基础设施、旧社区改造、新型城镇化建设、农村振兴、新基础设施和承接国内产业转移的工业园区建设项目。

二是政府主导建设项目面临的困难

不同地方政府面临不同的经济状况和自身条件。对于经济欠发达地区的地方政府来说，主要困难是缺乏建设资金，缺乏了解建设项目管理的专业人员，项目对社会投资者缺乏吸引力。

由于缺乏资金，地方政府申请上级奖励和补贴资金、一般债务和特殊债务。如果申请到位，资金问题可以在一定程度上解决。至于能否到位，何时到位，不确定；即使申请到位，一般也有资金缺口。因此，往往会导致前期项目等资金。申请资金后，由于前期手续不完善或资金缺口不足，项目仍无法实施，导致资金闲置。

大多数地方政府缺乏懂得建设项目管理的专业人员。许多地方干部专业不匹配，大多忙于事务工作。他们很少有时间研究国家政策和管理建设项目。现在地方政府和企业有些相似。秘书相当于董事长，市县长相当于总经理。他们管理一个市县就像管理一个企业，领导着市县区域经济的发展，有权对项目做出决策。日常工作强度不亚于上市公司老板。很难有时间深入研究和讨论一个建设项目。此外，即使是中央企业的集团公司总部，其业务范围也只在一些特定领域，专业性相对狭窄，政府领导基本上覆盖了整个产业链。可以想象，任何人都很难有如此广泛的知识。

由于发展阶段不同，自身条件和困难不同，许多国家政策应根据当地情况采取措施，不适合一刀切。但从另一个角度来看，许多中国人喜欢灵活，喜欢利用政策漏洞，玩政策边缘球，国家这么大，如果不是一刀切，一定很难管理，有时只能一刀切。

如何选择政府主导建设项目的投融资模式？

这三个方面。

首先，国家对地方政府有一系列的约束，可以做什么，不能做什么，省市也有一些约束政策。国家出台的每一项政策都是在当时的历史背景下，根据内外环境做出的相对合理的选择，不能简单地判断是非。没有完美的政策，一切都有优缺点。国家政策制定者和决策者在当时内外环境的约束下做出了相对合理的选择。由于情况的不断变化，政策也在相应地进行调整。例如，几年前流行的平台公司借钱BT、政府购买服务等等……不再允许这样做了。政府投资项目预付款合同、政府非法债务、非法担保等都是红线。目前，政府直接投资、特殊债务、PPP这些政策工具允许特许经营模式。

第二，地方政府有不同的条件，包括财政资源和项目管理能力。发达地区的政府自身富有，项目管理能力相对较高。许多项目可以自己完成，而无需引入社会资本。许多经济欠发达地区的政府没有钱，想做项目，所以他们只能通过争取上级奖励和补贴资金、一般债务、特殊债务、引入社会资本等方式。

第三，取决于项目本身的属性：项目是政府还是商业项目；项目是公益项目还是收入来源；项目是否具有较强的经营属性，交给社会资本是否具有较高的经营效率。根据项目的属性，决定是申请一般债务还是特殊债务（不同用途），是投资还是投资PPP/特许经营模式(需要明确招商引资PPP/特许经营模式的边界)。

北方某地要建羽绒服生产基地。负责人这么认为:北方人冬天要穿羽绒服，一个人至少要穿两件。市场上大部分羽绒服都是江浙、广东、福建等南方地区生产的。为什么不当地生产呢？如果市场份额能占当地市场的1/10，那就太神奇了。结果调查发现，羽绒、面料、拉锁、设计师、工业工人……整个产业链条都在南方，北方自然做不起来。该项目显然是商业项目，如果采取招商引资模式，政府给予一定优惠政策，看看能否吸引厂商来投资，商人对市场要比政府敏锐得多，就不会造成投资浪费了。

众所周知，贵州独山水司楼采用平台公司借款的投资模式。为什么这么大的项目能上线？一开始是怎么决定的？如何避免这种事情在机制上再次发生？这些都值得思考。如果当初采用PPP模式运行，财务限额有限，水司楼可能不会轻易上马。

前段时间有一家地方国有热力公司，因为 ** 问题的焦点采访引起了很大的社会反响。可以想象，如果这个项目采用了PPP/特许经营模式或混合改革模式是否会产生类似 ** 问题呢？答案应该是否定的。当然，任何模式都有优缺点。如果采用上述模式，监管重点必然会发生变化，而不是 ** 吃回扣的问题可能会变成普通人家里的温度能否达标，或者是否为了节约成本，用劣质煤造成环保超标。

四、如何利用外脑建设项目？

建设项目程序复杂，涉及政策法规、初步程序、投融资、设计管理、招标采购、施工管理、成本管理等方面，专业性强。根据政府的项目管理能力选择项目管理模式。部分地区政府或平台公司项目管理水平高，管理人员充足，可采用自我管理模式（部分专业咨询公司）；部分地区项目管理力量不足，可聘请项目管理顾问或全过程咨询机构。事实上，善于组织咨询机构与甲方建立强大的管理团队，确保项目的成功交付，也是项目管理水平的体现。

近年来，国家有关部委正在实施全过程咨询。一般来说，咨询单位承担项目管理、投资咨询、勘察、设计、成本咨询、招标代理、监理、运维咨询BIM咨询和其他两个或两个以上的咨询任务可以称为整个过程咨询。咨询单位同时为业主提供服务，其工作相互关联，不能分开，其中业主的项目管理是核心。每个咨询单位都像珍珠，项目管理是项链绳，串是项链。

五、政府主导型建设项目应如何选择工程发承包模式

工程承包模式有两种：工程总承包和施工总承包。近年来，随着国家有关部委的推广，越来越多的建设项目采用工程总承包模式。

不同的模式会遇到不同的问题。作为投资者或承包商，他们在不同的游戏规则下对外界有所不同** 做出不同的反应。承包商对不同的承包方式和合同价格方式有不同的反应，发包人的控制重点也不同。例如，在家居装修中，如果总价合同，施工单位可能会使用低成本的设备和材料，双方需要提前明确主要设备和材料的等级和品牌范围。如果清理工人，主要材料业主自己购买，工人可能会浪费材料，双方需要提前明确各种设备和材料的数量。

工程总承包的主要优点是设计与施工的整合。通过优化设计，降低工程成本，缩短工期。合同价格方式一般为总价合同，要求发包人对需求和施工标准等级有明确的要求。目前，许多项目前期准备不足、发包人需求不明确、可行性研究和设计方案深度不足。合同价格方式通常采用单价合同，即结算时根据实际数量进行审计确定。这不仅不能充分发挥项目总承包的优势，而且带来了新的问题：设计与施工的整合变成了边设计边施工；设计与施工是一个家庭。在开放合同的情况下，项目总承包商能否有节约投资的动力？显然，这很容易导致过度概括。

六、政府主导建设项目要想成功，关键要控制哪些环节？

建设项目管理是一项系统工程。要做好工作，需要从项目前期决策、可行性研究、初步设计、施工图设计、各咨询单位选择、招标采购、工程总承包或施工总承包、竣工验收、运行维护等各个环节进行控制。就像拍电影一样，小说、剧本、制片人、导演、演员、后期编辑、发行等都要做好，才能拍出好电影。另一个乐队，如工程咨询、设计、投融资咨询、招标代理、社会投资者、监理、承包商、供应商……参与单位就像乐队各乐器的演奏者。乐队指挥负责业主的项目管理，每个人都应该遵循他的指挥棒。对于政府领先的建设项目，政府的项目管理水平尤为关键。

(作者为北京大岳咨询有限公司区域总经理)